簡介

如果參保人員要在不同統(tǒng)籌區(qū)之間轉移養(yǎng)老保險關系，就有可能影響到這兩個統(tǒng)籌區(qū)養(yǎng)老保險基金的征繳和使用，因此，大多數(shù)統(tǒng)籌區(qū)都不支持養(yǎng)老保險關系的"無障礙"轉移，而是要附加一些條件，減少可能的損失，例如，要求參保人員在轉入地累積繳納5~10年保費，才能在退休之后享受轉入地的養(yǎng)老待遇。

對于流動比較頻繁的勞動者--特別是農(nóng)民工--來說，這樣的條件很難滿足，因此，很多人寧可退保。這些人現(xiàn)在都還比較年輕，隨著他們年齡增長，因為養(yǎng)老保險關系不能順利轉移而造成的保障不足就會成為日益突出的問題。在經(jīng)濟較為發(fā)達、勞動力流動較為頻繁的發(fā)達地區(qū)，除三個直轄市和福建省實行省級統(tǒng)籌之外，其余都以縣級統(tǒng)籌為主。這種狀況使得問題變得更為普遍和重要。

如何實現(xiàn)養(yǎng)老保險關系在不同統(tǒng)籌區(qū)之間的順利轉移?很多地區(qū)采取措施減少養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)中的障礙。還有專家建議，在不改變統(tǒng)籌層次的前提下，通過改進保費征繳和待遇發(fā)放的方式，使養(yǎng)老保險關系能夠順利轉移。但這些方法都不能真正解決問題。

現(xiàn)狀

我國目前的養(yǎng)老保險模式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶結合，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶部分實行基金積累制。參保人員和企業(yè)為社會統(tǒng)籌部分繳納的保費，并不用于為個人進行積累，而是主要用于為已經(jīng)退休的老年人發(fā)放養(yǎng)老金;同樣，參保人員退休之后所領取的社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金，不是來源于自己以前繳納的保費，而是來源于在職年輕人所繳納的保費。

也就是說，個人賬戶部分的資金屬于參保人員個人所有，而社會統(tǒng)籌部分的資金屬于統(tǒng)籌區(qū)的所有參保人員。因此，在養(yǎng)老保險關系跨統(tǒng)籌區(qū)轉移時，個人賬戶部分的資金可以順利轉移或者一次性取出，而社會統(tǒng)籌部分則不能轉移。

于是有人提出，取消現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分，特別是對于流動非常頻繁的農(nóng)民工，可以將其所有的養(yǎng)老保險權益全部體現(xiàn)在個人賬戶上，那他們隨時可以將自己的這部分權益取出或轉移。的確，如果取消養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險關系的跨統(tǒng)籌區(qū)順利轉移立即就可以實現(xiàn)，但是，這不會是解決問題的好辦法，因為這會降低社會保障的可靠性。

現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點在于，將退休人員的養(yǎng)老金待遇與當前的平均工資掛鉤，經(jīng)常進行調整，使之能夠適應當前的生活所需，為退休人員提供有力的保障。而基金積累制的養(yǎng)老保險，則因未來通貨膨脹、投資收益等風險，不如現(xiàn)收現(xiàn)付制那樣穩(wěn)定。而穩(wěn)定是社會保障的主要目的之一，因此，在一個完善的養(yǎng)老保險體系里，不能沒有現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分。

個人賬戶部分體現(xiàn)差異，社會統(tǒng)籌部分體現(xiàn)平均;社會統(tǒng)籌部分針對現(xiàn)實需要，個人賬戶部分針對歷史積累。只有這兩部分結合起來，養(yǎng)老保險才能完整。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，體現(xiàn)歷史積累和差異的那部分養(yǎng)老保險一般不是由政府部門負責，而是以企業(yè)年金等形式由非政府機構管理。但無論在歐洲還是在美國，現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌部分都是養(yǎng)老保險的重要組成部分，是政府必須承擔的責任。布什在他的第二個任期開始之時，就試圖對美國的養(yǎng)老制度進行一些改革，讓美國人將一部分原本繳納給社會保障信托基金的錢，轉移到個人賬戶中，也就是說，減少政府負責的社會統(tǒng)籌部分在養(yǎng)老保險中的比例，但到他將要離任，這項改革也沒能實現(xiàn)。

歐美的經(jīng)驗告訴我們，基金積累制的個人賬戶部分可以更為靈活，但現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分卻不能輕易削弱，更不能取消。將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益完全體現(xiàn)在個人賬戶上，是一種區(qū)別對待，會使農(nóng)民工的社會保障變得不完全，不但不是一種改善，而且可能是退步，這不能作為普遍的政策。

那么，能不能使社會統(tǒng)籌部分像個人賬戶部分那樣可以進行累積和計算呢?有人提出了社會統(tǒng)籌部分的"分段計算"模式。例如，參保人員在A統(tǒng)籌區(qū)繳費8年，在B統(tǒng)籌區(qū)繳費15年……在D統(tǒng)籌區(qū)繳費3年，那么，當他在D退休之后，A應該按照8年的標準發(fā)給他基礎養(yǎng)老金……D應該按照3年的標準發(fā)給他基礎養(yǎng)老金，各統(tǒng)籌區(qū)都將養(yǎng)老金匯到他退休后的居住地。

這是歐盟應對勞動者在不同國家之間流動所采取的養(yǎng)老保險模式。如果勞動者的流動不夠普遍和頻繁，這種模式應該是足夠應付的。但如果是幾百萬、幾千萬，甚至上億人的流動，這種模式是否還能正常運行呢?

以深圳為例，2007年末，深圳常住人口861.55萬，其中非戶籍人口649.17萬。假定其中500萬人在深圳工作并繳納養(yǎng)老保險費的時間平均為5年，而且退休之后不在深圳居住，按照"分段計算"模式，平均而言，深圳應該在他們退休之后按5年的標準給他們發(fā)放養(yǎng)老金。深圳目前的撫養(yǎng)比很低，養(yǎng)老負擔非常輕，但30多年之后，外來務工人員陸續(xù)在外地退休，深圳將承受很重的支付壓力。

相應地，現(xiàn)在人口流出、將來人口回流的一些中西部地區(qū)，養(yǎng)老負擔則變輕。也就是說，"分段計算"模式將令養(yǎng)老保險責任從一種失衡走向另一種失衡，現(xiàn)在東部地區(qū)城市養(yǎng)老負擔很輕，將來則可能不堪重負。

這是東部地區(qū)必須承擔的代價，如果它們現(xiàn)在就開始進行積累和儲備，將來可能能夠承受這份沉重的養(yǎng)老責任。但它們現(xiàn)在顯然沒有進行這樣的準備。以深圳為例，其養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分的費率最低時只有2%，2006年才提高到10%，2007年再提高到12%，相比很多城市的20%，這仍然是非常低的費率。深圳統(tǒng)籌基金的結余并不多，甚至一度出現(xiàn)過赤字。這是由社會統(tǒng)籌基金的現(xiàn)收現(xiàn)付制特點決定的:現(xiàn)在只管眼前的養(yǎng)老責任，將來的養(yǎng)老責任到時再想辦法。

如果實行"分段計算"模式，未來東部地區(qū)城市的養(yǎng)老基金將會入不敷出，必須靠財政補貼。因此，"分段計算"模式看上去合理，但潛伏著危機。而且，從政策執(zhí)行的角度講，這種模式將遭到東部地區(qū)城市的抵制，推行難度非常大。

養(yǎng)老保險責任的失衡會造成不同地區(qū)企業(yè)的負擔不同，不利于公平競爭。解決失衡，需要提高統(tǒng)籌層次，使參保人員的工作地和居住地處于同一個統(tǒng)籌區(qū)。那樣，養(yǎng)老保險關系轉移的問題也將迎刃而解。

為實現(xiàn)參保職工跨地區(qū)轉移，有利于人才的流動，2009年底，國家專門出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》，提出參保人員跨省流動就業(yè)的，養(yǎng)老保險關系應隨同轉移到就業(yè)所在地。2010 年10 月28 日下午全國人大常委會高票通過了《社會保險法》。社會保險法草案從2007 年底提請全國人大常委會初次審議，前后經(jīng)過四次審議，至今已歷時三年的時間?！渡鐣ｋU法》自2011年7月1日起施行。該法提出了在穩(wěn)定省級統(tǒng)籌的前提下，盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標。由于地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、所有制差異，涉及方方面面的利益，要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標，需要解決很多棘手問題。

中國證監(jiān)會主席郭樹清在一個公開場合表示，我國目前約有2萬億余額地方養(yǎng)老金，如果將這些資金學習全國社?；鹜顿Y股市獲取收益，無論是對個人、政府還是市場均大有好處。養(yǎng)老金的增值問題成為社會關注的熱點問題。養(yǎng)老金是涉及民生的重大問題，入市獲取收益存在較大的風險。養(yǎng)老金存入銀行獲取的收益，遠低于物價上漲的幅度，養(yǎng)金的增值保值成為亟需解決的問題。

面臨困境

限制流動

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定, 繳費年限(含視同繳費年限) 累計滿15年的人員才有資格享受基礎養(yǎng)老金。根據(jù)此項規(guī)定，在勞動者跨統(tǒng)籌地區(qū)流動中通常會出現(xiàn)以下三種情況: 第一，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險繳費均超過15年的,可以領取兩份及兩份以上基礎養(yǎng)老金;第二，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險,至少在一個統(tǒng)籌地區(qū)繳費超過15年,而在另一個統(tǒng)籌地區(qū)繳費不足15年,只能領取一份基礎養(yǎng)老金,在繳費年限少于15年的地區(qū)，其基礎養(yǎng)老金權益被剝奪;第三，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險,但每個統(tǒng)籌地區(qū)繳費都不足15年的,則不能在任何一地領取基礎養(yǎng)老金。除第一種情況之外,其余兩種情況對投保人都顯失公平,相當于勞動者應享受的部分或全部基礎養(yǎng)老金權益被剝奪，嚴重阻礙了職工的跨統(tǒng)籌地區(qū)流動。若規(guī)定只需總繳費年限累計滿15年便可以領取基礎養(yǎng)老金且由退休地發(fā)放,則對勞動者退休地不公平, 因為部分年份勞動者并沒有繳納基礎養(yǎng)老金給退休地。如果這樣, 則統(tǒng)籌地區(qū)將會為了降低養(yǎng)老保險負擔而限制勞動者流入。

效率低下

為了確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活費的發(fā)放，中央政府正逐年加大對企業(yè)養(yǎng)老保險的轉移支付力度。以2006年為例，全國基本養(yǎng)老保險征繳收入5215億元，基本支出4897億元，收支差為318億元，但在基金收支平衡且有300余億元結余的狀況下，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金卻達971億元，這就是著名的基金"凹凸面"問題。中央財政對基本養(yǎng)老保險的補貼由1999年的174.4億元，迅猛增至2006年的774億元，8年期間中央補貼總額接近3600億元。地方政府的財政補貼也相應地呈現(xiàn)出增長勢頭，到2006年，地方財政對基本養(yǎng)老保險補貼已經(jīng)達到197億元。在我國目前財政運行狀況良好的狀態(tài)下，國家財政加大對社會保障特別是養(yǎng)老保險的投入是理所當然的，然而這種投入是在養(yǎng)老保險基金制度本身存在結構性矛盾的形勢下做出的，不僅無法解決基金使用效率低下的問題，還同時加重了財政負擔，無法有效促進社會保障事業(yè)的發(fā)展。

損失和風險

在諸多市縣統(tǒng)籌和部分省級統(tǒng)籌的格局中，基本養(yǎng)老保險定位在哪一級統(tǒng)籌層次上，哪一級政府對基本養(yǎng)老保險資源就擁有了管理支配權，產(chǎn)生了地方政府挪用資金的可能性。尤其對于養(yǎng)老保險基金結余較多的發(fā)達地區(qū)，挪用資金的動機更大。事實也證明，由于我國至今未能將這部分基金納入到預算管理范圍之內，結余基金被擠占、挪用的情況時有發(fā)生。據(jù)國家審計署作出的《關于2006年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署對29個省本級和省會城市、5個計劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金進行了審計。審計發(fā)現(xiàn)，1999年及以前發(fā)生的違法違規(guī)金額23.47億元，2000年以來發(fā)生的違法違規(guī)金額47.88億元。其中:用于彌補"補充醫(yī)?；?及借給企業(yè)等16.69億元;用于委托金融機構貸款、對外投資等5.44億元;用于購建辦公用房及彌補行政經(jīng)費等3200萬元;未按規(guī)定實行專戶管理的23.37億元。低統(tǒng)籌層次導致基金使用的混亂，長此以往必然導致出現(xiàn)壞賬，影響資產(chǎn)流動性，造成基金的重大損失，從而出現(xiàn)支付信用危機，進而引發(fā)社會問題。

措施建議

(一)合理劃分中央與地方在養(yǎng)老保險事業(yè)中的財權和事權

養(yǎng)老保險作為一項公共事業(yè)，理應將事權歸于中央政府，而且根據(jù)國際經(jīng)驗，大國的基本養(yǎng)老保險多集中在中央，實行全國統(tǒng)籌管理。從理論上說，我國劃分中央與地方養(yǎng)老社會保險責任應遵循以下原則:有利于新舊制度斷開、固化歷史債務，培育新制度成長并使其具有可持續(xù)性;有利于中央與地方政府財力平衡，能做到責權分明，平衡中央政府和地方政府的利益，減少政策執(zhí)行阻力，提高政策效果。

實行基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌后，應該做到大權集中，小權分散。所謂大權集中，就是按照"四統(tǒng)一"的要求，對大政方針(如退休條件、給付的待遇標準、隨經(jīng)濟發(fā)展調整退休金的幅度、基金管理，使用的財會制度及保值增值辦法等等)的制定、基礎養(yǎng)老金的管理和調劑、組織機構和人員的系統(tǒng)化管理等權力集中在國務院行政主管部門，各地只有執(zhí)行權。所謂小權分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區(qū)、市結合本地區(qū)、本系統(tǒng)的實際情況，提出具體貫徹實施意見。

(二)改革統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金記發(fā)辦法，對基金結余地區(qū)實行經(jīng)濟鼓勵

首先，統(tǒng)籌賬戶的基金分配方式與人們對改革的態(tài)度有密切關系。若以當前平均主義的分配方式進入全國統(tǒng)籌，難免要遭到工資水平高的地區(qū)阻撓。假設:甲、乙兩地為兩個基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌地區(qū)，甲地繳費者平均月繳費工資3000元，乙地繳費者平均月繳費工資1500元，劃入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的比例為繳費工資的20%，則甲地繳費者人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為7200元，乙地繳費者人均一年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為3600元。又假設:甲地和乙地繳費者人均工資連續(xù)15年不變，甲地繳費者人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為108000元，乙地繳費者人均15年劃入統(tǒng)籌賬戶的資金為54000元。而社保新人只要繳費滿15年，都可以享受基礎養(yǎng)老金，甲乙兩地的繳費者繳費滿15年后都不繼續(xù)繳費。提高統(tǒng)籌層次后，甲乙兩地人均對統(tǒng)籌賬戶的貢獻相差54000元，可人均享受的基礎養(yǎng)老金卻完全相同，這對工資水平高的甲地繳費者顯失公平，必然遭到其抵制。只有建立基礎養(yǎng)老金與繳費金額掛鉤的機制，改革才能贏得富裕地區(qū)或發(fā)達地區(qū)的積極參與。

其次，對基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金節(jié)余較多和保費收繳率較高的地區(qū)政府和社會保險經(jīng)辦機構給予一定的經(jīng)濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵作用，也可降低其對全國統(tǒng)籌的抵制心理。

(三)加快做實個人賬戶改革步伐

由于養(yǎng)老金收不抵支，加之養(yǎng)老保險基金混合運行，在職職工為個人養(yǎng)老金賬戶繳納的基金只是在個人賬戶中記錄了繳納的費用和利息，這部分資金實質上是用于當前退休者的養(yǎng)老金支付，從而形成了"空賬"。據(jù)測算，我國個人賬戶空賬金額已達數(shù)千億元。隨著人口老齡化時代的到來，問題將進一步加劇。個人養(yǎng)老金賬戶的"空賬"問題如果持續(xù)存在，將直接導致"新企業(yè)"和在職職工承擔社會養(yǎng)老保險改革的成本，加重企業(yè)和職工的繳費負擔。

筆者認為， 做實個人賬戶不能操之過急，可根據(jù)各地實際情況采取逐步做實、最終達到做實至8%的方式，這樣既不會對養(yǎng)老金的當期發(fā)放形成過大壓力，又可以逐步提高企業(yè)和職工對個人賬戶的信任度;中央政府在此過程中也應當明確自身責任，為養(yǎng)老金支付提供長期、穩(wěn)定的資金保障，并對做實個人賬戶地區(qū)的做實基金投資運營提供扶持性、優(yōu)惠性政策;最后是加強養(yǎng)老保險基金自身的運營管理，在確保基金安全性的前提下適當拓寬投資范圍，爭取通過基金的自我增值來彌補收支缺口。