現狀

(一)"統賬結合"的企業(yè)基本社會養(yǎng)老制度名不副實，存在較大的隱性債務

所謂"統賬結合"是指社會統籌和個人賬戶相結合。國務院在1997年頒布的《關于建立統一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實現統一了各地"統賬結合"實施方案、繳費比例和管理辦法。"統賬結合"雖以國務院文件的形式在全國推廣，但并未能夠真正落實。原因在于轉軌后，統籌基金的當期支付出現大量缺口。

從養(yǎng)老保險改革角度看來，城鎮(zhèn)職工分為三種:改革前退休的職工為"老人";改革前參加工作而在改革后退休的為"中人";在改革后參加工作的為"新人"。"老人"和"中人"在改革前并沒有私人積累，但是未來仍要支付他們的養(yǎng)老費用，這就意味著國家對這部分人負有"隱性債務"。但金額巨大，國家財政很難一次性地拿出這么多資金來補償對"老人"和"中人"的隱性債務。據世界銀行的一項估算，從2001年至2075年，這一缺口將有9萬億元之巨。隱性債務的存在，增加了統籌基金的支付壓力。

(二)養(yǎng)老保障體系三大支柱中的企業(yè)年金發(fā)展緩慢

目前國際上普遍實行多支柱的養(yǎng)老保險體制，即三大支柱包含了即收即付的基本養(yǎng)老保險制度、企業(yè)年金制度和個人自愿儲蓄制度。我國社會養(yǎng)老金制度改革的方案也仿照國際上實行的三支柱式的養(yǎng)老保險體制，在1991年的6月份國務院頒布了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，規(guī)定有一定的經濟能力和經營狀況比較好的企業(yè)可以建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險。經過十幾年的努力，已經具備了一定的基礎，國務院于2000年12月第一次在其頒布的《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中將"企業(yè)補充養(yǎng)老保險"改稱為"企業(yè)年金"。我國企業(yè)年金制度的基本框架也隨著勞動保障部門在2003年12月《企業(yè)年金基金管理試行辦法》和《企業(yè)年金試行辦法》的頒布初步形成，是中國全面推行企業(yè)年金制度開始的標志。我國到2010年末已有3.7萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金計劃，覆蓋的職工人數為1334萬人，企業(yè)年金規(guī)模已達2809億元。

但目前中國企業(yè)年金規(guī)模占GDP的比重一直是在1%以下浮動，2010年的數值只有0.71%。并且，企業(yè)年金總體的資產規(guī)模的增長速度在近兩年始終呈現下降態(tài)勢，其問題主要表現在如下幾個方面:

1.產業(yè)、地區(qū)、企業(yè)間企業(yè)年金資產規(guī)模的增速相差很大，極不均衡。新興產業(yè)發(fā)展整體呈現快于傳統產業(yè)，沿海地區(qū)快于內陸地區(qū)，國有制企業(yè)好于其他非公有制企業(yè)的特性。

2.企業(yè)年金制度內部的治理結構中監(jiān)督和制衡機制的不完善。大部分的企業(yè)年金缺少托管機制這一塊，因此，導致年金基金的使用權、所有權和監(jiān)督權三權不能相互獨立和相互制衡，年金資產的安全性難以得到保證。

3.由于多種組織運行模式的并存，使年金基金的管理處于一種無序和不規(guī)范狀態(tài)?，F行的組織模式主要有企業(yè)自行管理、社保機構經辦、保險公司管理三種。

(三)養(yǎng)老金投資渠道過于狹窄，難以實現保值增值

"統賬"相結合的部分積累制是我國現行的養(yǎng)老金的主要模式。當中的"統"即社會統籌采用的是即收即付式的籌資模式，很難有保值增值性，使養(yǎng)老金也難有任何的積累，"賬"則是指個人賬戶，它主要采用的是基金積累式的籌資模式，它是企業(yè)對于處在在職期間的職工，為他們建立一個專門的延遲支付的養(yǎng)老保險基金，這種基金是從其退休時開始支付的，一直到其死亡，有較強的保值增值性。而企業(yè)年金，主要采用的籌資模式就是個人賬戶，一般企業(yè)年金會進入金融市場進行投資營運管理，通常都是以基金會組織的形式進入。最后一個層次的個人儲蓄性養(yǎng)老保險則是投保人自愿投保，由商業(yè)保險公司實行?？梢姡谖覈F行養(yǎng)老保險體系中，第一層次和第二層次的個人賬戶基金在職工的工作期間及退休后的長時間之內均具有保值增值的需要。

而在我國，基本養(yǎng)老保險占養(yǎng)老保險的80%，養(yǎng)老金替代率很高，基本養(yǎng)老金中社會統籌部分是現收現付制，因此，無法進行保值增值，而個人賬戶部分采用的是基金積累制，這一部分基金是可以保值增值的，現在國際上很多國家對個人賬戶基金采用市場化運營的方式，如智利采用完全積累基金制，把基金交給性質為私營公司的養(yǎng)老基金保險公司來管理，取得了很好的效果，不僅減輕了政府的財政負擔，同時也給養(yǎng)老基金帶來了相當大的回報和收益。但我國現在不僅個人賬戶基本屬于"空賬"運行，而且對基本養(yǎng)老金部分的投資限制很嚴，自1991年起，國務院嚴格限制養(yǎng)老基金的投資方向，限定其只能用于存銀行和買國債這兩種方法。

國務院在1993年中頒布了《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》中:規(guī)定在確保正常開支六個月的各項離退休費用的需要且留足必備的資金以待周轉之后，各級社保機構對結余的養(yǎng)老保險基金，可動用部分結余的基金來增值。有兩種保值增值的方式，其一是購買國庫券和國有銀行發(fā)行債券;其二是資金由國有銀行、國家信托投資公司代理進行放款。

然而，這些都沒有達到保值增值的目的。從銀行存款可以看出，在1985-1995年期間，一年期定期整存整取加權利率低于當年通貨膨脹率的有7年，保值都談不上，別說是增值了。再看國債，國家債券品種少，收益率一般高于同期銀行存款利率約一個百分點，但由于二級市場的不完善反而不如存銀行有吸引力。

(四)養(yǎng)老金存在投資監(jiān)管問題

由于我國社?；鹜顿Y資本市場剛剛起步，監(jiān)管上仍然存在著一些問題。

一是管理體制還沒有完全理順。在我國存在著統籌基金結余、個人賬戶基金結余、全國社會保障基金和企業(yè)年金等社會保障基金的形式。目前，統籌基金和個人賬戶基金由勞動保障部門進行監(jiān)管，全國社?；鹪谪斦亢蛣趧颖Ｕ喜考坝嘘P部門的監(jiān)督下主要由全國社會保障基金理事會進行監(jiān)管、企業(yè)年金還處于多頭監(jiān)管之下。

二是監(jiān)管的主要目標還處于保值階段。目前，對全國社會保障基金的監(jiān)管已經取得了很大的進展，但對其他種類的基金監(jiān)管還沒有完全建立起來。如僅僅允許個人賬戶基金投資銀行存款和購買國債，最近剛剛允許進行少量的協議存款。社會統籌基金的結余只允許投資銀行存款和購買國債。對企業(yè)年金還沒有很明確的監(jiān)管措施。雖然這些相對較為嚴格的監(jiān)管措施對于保證基金的安全是非常重要的，但隨著基金逐漸投資于資本市場，顯然還局限于這樣的監(jiān)管是不夠的。

三是監(jiān)管的手段還主要依靠行政性手段。目前，主要通過進行限制性的規(guī)定，對社會保障基金進行監(jiān)管，對基金投資運作機構的直接監(jiān)管還比較多。

改革和深化

(一) 對財政支出結構等進行調整來彌補隱性債務

除了財政補助養(yǎng)老保險基金外，我國政府在財政方面還應當采用多種途徑籌資來彌補隱性債務。

一是對財政支出結構進行調整，使更多的資金能用于基本養(yǎng)老保險。自從我國的財政預算把基本養(yǎng)老保險進行了費改稅并納入后，養(yǎng)老保險的支出在財政支出中所占比重上升至約10%。過去主要用于經濟建設的支出，然而經濟改革地不斷深化，經濟建設的支出在逐漸地債務化，政府機構的精簡改革后行政管理費用也會壓縮一些，還可從其他開支中騰出一些用于基本養(yǎng)老保險。

二是通過創(chuàng)造新的稅收來源來增加政府財政收入，擴大資金來源?？梢蚤_征新稅種或附加稅值來擴大資金來源。例如開征個人所得稅附加、特種消費行為稅等。

三是政府可借鑒其他國家的經驗，發(fā)行特種國債籌資。例如借鑒智利等國的經驗發(fā)行特種國債來部分彌補隱性債務。

(二)發(fā)展完善企業(yè)年金制度

一是實行積極財稅政策，提高建立企業(yè)年金的積極性。政府在稅收方面還存著很大的支持空間，通過各種給予企業(yè)稅收方面的優(yōu)惠政策來推動企業(yè)年金的發(fā)展。

因此，要促進企業(yè)年金的發(fā)展，首先規(guī)范政府的稅收優(yōu)惠政策尤為必要，即稅收優(yōu)惠方面的政策法律亟待完善;其次，政府對有企業(yè)年金的企業(yè)提供必要降低稅率等的優(yōu)惠政策。此外，在個人所得稅方面，對參加企業(yè)年金計劃的職工，應當規(guī)定其享有相應的稅收優(yōu)惠權利。

二是規(guī)范企業(yè)年金的管理制度，使監(jiān)督管理體系實現系統化，保證企業(yè)年金的安全。目前世界上大多數國家采用的企業(yè)年金管理形式是獨立的企業(yè)年金基金會。一般由一個或幾個地區(qū)的多個企業(yè)發(fā)起基金會，并且基金會本身與發(fā)起的企業(yè)完全相互獨立，這樣就避免了發(fā)起企業(yè)干預年金基金的管理運作的可能性。而且在運行費用上，由多個企業(yè)聯合組建會得到大大降低，也有利于基金的規(guī)?；\作。因此，這樣的獨立的企業(yè)年金基金會應是我國借鑒的主要管理模式，由基金會來主要負責投資管理企業(yè)年金。在監(jiān)督方面，政府應著力建立和不斷地完善監(jiān)管體系，使其系統化，可以貫穿到企業(yè)年金的設立、運行等各個環(huán)節(jié)。

應把企業(yè)自身管理以及社會保險機構的年金資金轉移到所發(fā)起的企業(yè)年金基金會，然后將企業(yè)年金基金的投資運營的權利委托給具備基金投資經驗的金融和保險機構等，如商業(yè)銀行、保險公司、基金投資公司等。

(三)實現養(yǎng)老保險基金的多元化投資

多元化的基金投資和管理模式是實現基金投資的有效途徑。多元化的投資主要包括投資工具的多元化、投資對象的多元化以及投資主體的多元化，三者是緊密聯系，相互影響。這種多元化投資模式對化解投資風險，實現養(yǎng)老基金的保值增值具有極其重要的意義。對此，2011年第九屆《財經》年會上中國證監(jiān)會主席郭樹清提到，養(yǎng)老金和住房公積金可以學習社保基金，投資到股市中以獲取收益。在其《改善資本市場結構促進實體經濟健康成長》中再次提出養(yǎng)老金入市。所以鼓勵社?；?、企業(yè)年金、保險公司等機構投資者增加對資本市場的投資比重，積極推動養(yǎng)老金、住房公積金等長期資金入市等是十分有必要的。

(四)完善養(yǎng)老金投資運營的監(jiān)管體制

基金監(jiān)管的基本思想應該是由行政性的直接監(jiān)管向以經濟、法律手段間接監(jiān)管為主，也就是從"政府直接管理"向"市場運作、政府監(jiān)管"轉變，逐步建立起法律健全、職責明確、精干高效的監(jiān)管制度。

結合中國實際，選擇適合的監(jiān)管模式，并盡快理順監(jiān)管體制。目前，我國的監(jiān)管模式被稱為積極監(jiān)管的監(jiān)管模式，其實質實際上是嚴格型監(jiān)管。由于我國的資本市場還不十分發(fā)達，基金運作機構還缺乏投資經驗，在一定時期是必要的。但隨著基金投資資本市場的力度不斷加大，資本市場也將逐漸成熟，對基金投資運作機構的行為也將逐漸規(guī)范，應逐步過渡到審慎性的監(jiān)管模式，對投資運作機構不要進行直接的干預，不要對投資范圍和投資比例進行限制。而主要是采取對其資格的認定及事后監(jiān)管上，這樣才能提高基金的運作效率。

圖書

內容提要

本書回顧了建國以來中國養(yǎng)老保障體制建立和發(fā)展的歷程，分析了當前我國養(yǎng)老保障體制改革的現狀和面臨的問題，運用經濟學原理并總結國際最新經驗和教訓，觀點鮮明地提出，借鑒和采用瑞典的記賬式個人賬戶(NDC)，可能是中國完善養(yǎng)老金體制，解決養(yǎng)老金"空賬"的切實可行的有效途徑。以此為基礎，本書為今后中國養(yǎng)老保障體制改革提出了具有可操作性的政策建議。

目錄

第一章 中國社會養(yǎng)老保險體制改革的歷程回顧

1.1 中國城鎮(zhèn)企業(yè)的養(yǎng)老保險體制改革

1.2 中國政府機構和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險體制改革

1.3 中國農村養(yǎng)老保險體制改革

第二章 中國社會養(yǎng)老保險體制改革的現狀和問題

2.1 中國養(yǎng)老保險體制改革的現狀

2.2 我國養(yǎng)老保險體制面臨的問題

2.3 中國養(yǎng)老儲備基金的建立及投資運營

第三章 社會養(yǎng)老保險體制改革的經濟學分析

3.1 養(yǎng)老保險制度的經濟學性質

3.2 中國養(yǎng)老保險與高儲蓄率

3.3 中國養(yǎng)老保險與經濟增長質量

第四章 社會養(yǎng)老保險體制的國際比較

4.1 美國的養(yǎng)老保險制度

4.2 智利的養(yǎng)老保險制度

4.3 瑞典的養(yǎng)老保險制度

4.4 新加坡的養(yǎng)老保險制度

4.5 英國的養(yǎng)老保險制度

4.6 國際養(yǎng)老體制模式比較

第五章 對中國社會養(yǎng)老保險體制改革的建議

5.1 中國養(yǎng)老保險體制改革的必要性和緊迫性

5.2 試點地區(qū)養(yǎng)老金改革的經驗教訓

5.3 近年來對積累制養(yǎng)老金改革的實踐與爭論

5.4 記賬式個人賬戶及其適用性研究

5.5 我國養(yǎng)老保險體制改革的政策建議

附錄:中國社會保障體制改革:問題和建議

附錄一:前言

附錄二:"中國經濟研究和咨詢項目"簡介

附錄三:"中國社會保障制度改革:問題及對策選擇"概要

附錄四:關于政策選擇的建議提要

附錄五:"中國社會保障制度改革:問題及對策選擇"補充問答資料

參考文獻