簡介

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是指在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，以全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)為主線，實現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險事業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌包括基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌、基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌、基本養(yǎng)老保險管理全國統(tǒng)籌、基本養(yǎng)老保險技術(shù)全國統(tǒng)籌等層面。其核心是基本養(yǎng)老保險制度在全國范圍內(nèi)規(guī)范統(tǒng)一與基本養(yǎng)老保險基金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。分析認為，逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌具有必要性、必然性、邏輯性、緊迫性與可行性。

必要性

之所以要進行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革，就是要解決因統(tǒng)籌層次低帶來的制度不夠規(guī)范統(tǒng)一、各地的養(yǎng)老負擔(dān)畸輕畸重、基金規(guī)模效應(yīng)低、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠順暢等突出問題。解決以上問題，是基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革的直接目標(biāo)。

在基本養(yǎng)老保險基金地方統(tǒng)籌的背景下，存在地方制度各行其是的問題。調(diào)查表明，各地在基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍、繳費費率、待遇計發(fā)辦法等方面有很多不同，制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，難以實現(xiàn)各地制度之間的有效銜接?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)工作，就是要統(tǒng)一規(guī)范各地的基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌。

在基本養(yǎng)老保險基金地方統(tǒng)籌的背景下，存在養(yǎng)老負擔(dān)畸輕畸重和基金使用效率低下問題。一些地區(qū)基金結(jié)存過多，繳費費率下調(diào)，征繳力度放緩，養(yǎng)老待遇隨意增加;另一些地區(qū)基金缺口較大，難以自求平衡，在高費率的情況下，每年仍然需要中央政府大量的轉(zhuǎn)移支付。如果這種狀況長期下去，就會出現(xiàn)基本養(yǎng)老金的兩極化現(xiàn)象。一方面一些地區(qū)基金大量結(jié)存沉淀，這不但可能導(dǎo)致懈怠征繳，隨意降低費率和提高待遇，而且憑一個地區(qū)的力量也難以管好用好基金;另方面一些地區(qū)基金嚴(yán)重不足，不但征繳費率居高不下，增大了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成本，而且需要中央財政、地方財政大量補貼，進而出現(xiàn)嚴(yán)重的苦樂不均，違背了基金互助共濟的保險規(guī)律，降低了基金的使用效率。因此，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金在全國范圍的統(tǒng)籌使用，提高基金使用的規(guī)模效應(yīng)，是基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要解決的核心問題。

在地方統(tǒng)籌背景下，存在基金存儲分散、規(guī)模小和貶值問題。2009年底各省均出臺了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，截至到2010年底有25個省通過了省級統(tǒng)籌驗收。盡管基本養(yǎng)老保險基金實行省級核算，但結(jié)存基金受托存儲在市(地)縣一級，形成了1000多個小規(guī)?；穑鄙俦Ｖ翟鲋禉C制和手段，貶值嚴(yán)重。根據(jù)統(tǒng)計，2007-2008年的養(yǎng)老保險基金的平均利息率分別為1.79%和2.16%，低于一年期存款利息率水平。通過基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，有利于提高基金規(guī)模，更好地實現(xiàn)基金的保值增值。

在基本養(yǎng)老保險基金地方統(tǒng)籌的背景下，仍然存在基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢問題。盡管已經(jīng)出臺了基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但由于各地養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)規(guī)程不規(guī)范，數(shù)據(jù)不標(biāo)準(zhǔn)，信息網(wǎng)絡(luò)不健全等，轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然面臨較大困難。通過基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌，就可以在全國范圍內(nèi)只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，不轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險基金，從而簡化轉(zhuǎn)移手續(xù)，方便轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的開展。因此，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，是解決基本養(yǎng)老保險權(quán)益全國銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

養(yǎng)老保險基金結(jié)存金額占到五項社會保險基金結(jié)存金額的60%以上，是面向全體勞動者的保障項目，在整個社會保險體系中占據(jù)重要地位，搞好基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)具有重要意義。為了解決基本養(yǎng)老保險制度不夠規(guī)范統(tǒng)一、各地的養(yǎng)老負擔(dān)畸輕畸重、基金規(guī)模效應(yīng)低、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠順暢等突出問題，進行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革具有必要性。

必然性

實行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，具有內(nèi)在必然性。養(yǎng)老保險制度作為分配制度的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是生產(chǎn)關(guān)系的組成部分。生產(chǎn)關(guān)系應(yīng)當(dāng)適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，這是經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域由人民公社到家庭承包，再到適度規(guī)模經(jīng)營，反映出了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律。由最初的人民銀行政事合一，到后來成立中央銀行、商業(yè)銀行、政策銀行，也是反映出了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律。養(yǎng)老保險制度由建國初期的總工會負責(zé)的全國調(diào)劑、到單位保障、行業(yè)統(tǒng)籌、地方統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌，再發(fā)展到更高的統(tǒng)籌層次--全國統(tǒng)籌，也是生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求。以上歷史過程有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，這就是生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定著生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整方向及其力度。在用工形式多樣化，勞動力流動頻繁化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的歷史進程中，由于基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，影響了勞動力在全國范圍內(nèi)的順暢轉(zhuǎn)移，影響了人力資源的優(yōu)化配置，因而影響了生產(chǎn)力的發(fā)展。同時，基金存儲分散，貶值嚴(yán)重，規(guī)模效應(yīng)低，沒有充分發(fā)揮基金使用效率，從一定意義上也影響了生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，通過提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系無障礙對接，發(fā)揮基金的規(guī)模效應(yīng)，也是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。

邏輯性

在勞動力全國性頻繁流動的大背景下，基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌具有內(nèi)生邏輯性。勞動者不論在哪里參加養(yǎng)老保險，不論把錢繳到哪個地區(qū)，所形成的養(yǎng)老保險基金都是勞動者的權(quán)益。這些權(quán)益應(yīng)當(dāng)隨勞動者的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)享有。各地的養(yǎng)老保險基金結(jié)存，不是任何一個地區(qū)或者部門的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)是全體參保勞動者的權(quán)益?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，就是要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險權(quán)益全國共享，基本養(yǎng)老風(fēng)險全國共擔(dān)，這是事物發(fā)展的內(nèi)在要求。

緊迫性

《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定:"基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。" 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要規(guī)定:"……全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，切實做好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。"因此，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，是"十二五"期間的工作任務(wù)，時間緊迫，任務(wù)艱巨，必須抓緊研究落實。

2016年4月14日，全國養(yǎng)老保險工作座談會在湖北省武漢市召開。人社部副部長游鈞強調(diào)，2016年是"十三五"規(guī)劃的開局之年，一要全力推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革;二要精心組織基本養(yǎng)老金調(diào)整工作;三要認真組織實施降低養(yǎng)老保險費率工作;四要研究制定養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案、漸進式延遲退休年齡方案、完善個人賬戶政策等。[1]

可行性

在經(jīng)濟快速發(fā)展、中央政策明確、各地在省級統(tǒng)籌方面積累大量經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌(制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、技術(shù)統(tǒng)一、基金運轉(zhuǎn)統(tǒng)一)具有可行性。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家預(yù)測，未來20年我國經(jīng)濟仍然處在快速增長的黃金發(fā)展時期，也是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)民市民化發(fā)展的歷史時期，各類勞動者的工資收入水平和參保意識會不斷提高，參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)和繳費水平也會有較大增加。因此，即便在基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的背景下，制度內(nèi)的繳費能力也會不斷增強，為養(yǎng)老保險待遇的支付提供保障。同時，中央多次明確要提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，以及若干省份已經(jīng)取得了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的豐富經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)有信心、有能力做好基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作。盡管在全國統(tǒng)籌方面具備了一定條件，但應(yīng)當(dāng)充分估計到此項工作的難度?；仡櫄v史，1992年就開始探索基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，但直到2009年底，才基本建立了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的制度框架。說明制度推進之慢，面臨困難之多。經(jīng)濟原因應(yīng)當(dāng)是地區(qū)發(fā)展極不平衡，管理原因應(yīng)當(dāng)是財政分灶吃飯體制。一些落后地區(qū)、中央財政轉(zhuǎn)移支付力度大的地區(qū)，在推進統(tǒng)籌層次提高方面的進展要快一些;一些發(fā)達地區(qū)、中央財政沒有轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，在推進統(tǒng)籌層次提高方面的進展要慢一些。在省級統(tǒng)籌沒有完全到位的情況下，推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作，會遇到較大困難，應(yīng)當(dāng)不斷鞏固省級統(tǒng)籌成果，穩(wěn)步推進全國統(tǒng)籌。[2]